Автор: Войчех Гурецки
5 июня в Казахстане прошел конституционный референдум. Почти 80% избирателей (при явке 68%) поддержали принятие пакета поправок, охватывающих более трети статей Конституции (всего было внесено 56 поправок). Заявленной целью реформы является переход от «суперпрезидентской» системы к президентской республике, в которой доминирующее положение главы государства ограничено сильным парламентом. Это должно улучшить управление страной и, со стратегической точки зрения, укрепить казахстанскую государственность. Тот факт, что новая конституция не была принята, но была изменена существующая, говорит о том, что, несмотря на довольно широкий масштаб изменений, намерение их создателя — президента Касым-Жомарта Токаева — заключается не в построении новой системы, а в очередной попытке реконструкции («перестройки») существующей.
Толчком к реформам послужил глубокий кризис — самый серьезный в истории Казахстана — который произошел в начале 2022 года. Социальные протесты, переросшие в масштабные беспорядки, выявили слабость государственных структур, неспособных канализировать напряженность внутри элиты, силу неформальных договоренностей, парализующих процессы принятия решений, а также разрушительный потенциал фактического двоевластия (полномочия лидера были ограничены прерогативами бывшего — «первого» — президента Нурсултана Назарбаева). — президента Нурсултана Назарбаева, предоставив ему, а на практике его окружению, мандат на влияние на текущую политику). Токаеву удалось стабилизировать ситуацию с помощью Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) — которая направила военный контингент — и путем чистки наиболее нелояльных кадров. В результате ему удалось ограничить влияние группы, наиболее тесно связанной с бывшим главой государства, которая фактически сформировала конкурирующий центр власти, и укрепить свои собственные позиции. Чтобы предотвратить подобные кризисы в будущем, он разработал конституционную реформу, принципы которой представил в середине марта. Война в Украине стала важным контекстом для его реализации. Хотя Казахстан имеет союзнические связи с Россией, он не хочет быть вовлеченным в конфликт и заявил о своей поддержке территориальной целостности Украины. В этом отношении формальная ликвидация «правила двух властей» (например, путем исключения из Конституции упоминания о первом президенте) может затруднить для Москвы разыгрывание внутренней напряженности в Казахстане.
Четыре дня, которые потрясли страну
Кризис начался с беспорядков, вызванных почти 100-процентным повышением цен на сжиженный газ. Первые акции протеста прошли 2 января этого года в городе Жангаозен на западе страны. Несмотря на свой изначально спонтанный и ограниченный характер, они продемонстрировали многомерность и глубину социальных, экономических и политических проблем, стоящих перед Казахстаном. Рост цен стал лишь катализатором недовольства, копившегося в течение многих лет, основными причинами которого были коррупция, произвол и некомпетентность чиновников, отсутствие перспектив для людей, не принадлежащих к элите, и, наконец, низкий уровень жизни по сравнению с теми чаяниями, которые были заложены. Оппозиционное движение не выдвинуло явных лидеров, но демонстранты, помимо отмены повышения, также требовали отставки властей, включая персонификацию всей правящей системы и ее патологий бывшего президента Назарбаева, который после ухода с поста в марте 2019 года сохранил за собой, помимо прочего, пост главы Совета безопасности. По мнению демонстрантов, именно он — поскольку правил страной в течение трех десятилетий и затем сохранил за собой ряд прерогатив — несет наибольшую ответственность за сложившуюся ситуацию.
В последующие дни протесты распространились по всей стране и приняли форму беспорядков (драки с полицией, штурм зданий органов государственной власти, разграбление торговых центров). Непонятную роль в этих инцидентах сыграл Комитет национальной безопасности (КНБ), контролируемый людьми с очень близкими (частично семейными) связями с бывшим президентом. Эта группа, автономная в системе власти, была особенно влиятельной и, судя по всему, имела амбиции захватить преемственность Назарбаева. Согласно версии событий, которую трудно подтвердить, но которая заслуживает доверия, офицеры КНБ во многих случаях были по меньшей мере пассивны. Скорее всего, целью было показать, что правители не могут справиться с ситуацией, что укрепило бы позиции данной группы и, в конечном счете, позволило бы ей взять на себя полный контроль над государством. Поэтому Токаев был поставлен перед необходимостью, с одной стороны, успокоить радикально настроенных граждан, а с другой — лично противостоять части старого режима.
Действия президента шли в трех направлениях. Во-первых, он удовлетворил требования протестующих, приказав пересмотреть цены на сжиженный газ (они были заморожены), а также отправив в отставку правительство и лишив Назарбаева председательства в Совете безопасности. Во-вторых, он начал процесс замены руководящих сотрудников в КНБ. В-третьих, из-за отсутствия уверенности в собственных силовых структурах он обратился за помощью к ОУБЖ, который решил провести так называемую контртеррористическую операцию. Первые войска (в контингенте преобладали русские) прибыли в Казахстан уже 6 января, что сразу успокоило ситуацию: показало элите, что Токаев пользуется поддержкой Москвы, и запугало общественность (хотя задачей миссии, которая завершилась 19 января, была охрана стратегических объектов, а не выполнение полицейских функций). Это позволило провести операцию по умиротворению. По официальным данным, всего в ходе беспорядков погибло 227 человек, в том числе 19 сотрудников силовых структур.
Эти очень быстрые и эффективные действия устранили угрозу еще большей дестабилизации страны и укрепили позиции Токаева на внутренней арене. Президент показал себя искусным тактиком, который не только сумел остаться у власти, но и значительно ослабил конкурирующую с ним группу в широком правящем лагере. В то же время кризис показал масштаб дисфункциональности системы и необходимость перемен — суть «системы двух властей» заключалась в позиции Назарбаева как верховного арбитра, заботящегося о балансе внутри элиты, но оказалось, что он больше не в состоянии играть роль стержня системы. В какой-то степени это напоминало ситуацию, в которой оказался сам бывший глава государства десятилетием ранее. В декабре 2011 года была усмирена многомесячная забастовка рабочих в Жанаозене, в ходе которой были убиты 15 человек (Токаев знал об этом и решил пойти на уступки протестующим). Тогдашние власти во главе с Назарбаевым пришли к выводу, что социальная стабильность может быть обеспечена путем удовлетворения материальных потребностей населения, что они и попытались сделать (повышение цен на сжиженный газ десять лет спустя означало, что правители фактически нарушили это неписаное соглашение). В то же время события в Жанаозене послужили импульсом для ограниченных реформ, направленных на упорядочение, укрепление и модернизацию государства — «перестройки» Назарбаева. Эта программа — далеко не всегда последовательная и согласованная — не была реализована.
Репрессии …
Стабилизируя ситуацию после январского кризиса, Токаев не чурался репрессий, но применял их в ограниченном объеме и против нелояльных представителей элиты, а не общества (кроме подавления беспорядков). Согласно многочисленным сообщениям, в последующие недели значительно улучшились условия для работы, например, малых и средних предприятий, заметно снизился уровень коррупции и произвола чиновников. Это свидетельствовало о готовности к проведению институциональных реформ.
Первая волна чисток, затрагивающая людей с политическими, деловыми и семейными связями с бывшим президентом, началась уже 5 января. Сначала был уволен, а затем арестован глава КНБ и бывший премьер-министр Карим Масимов, а его заместитель Самат Абиш (племянник Назарбаева) был уволен. Токаев также уволил министра обороны Мурата Бектанова, который занимал этот пост несколько месяцев (позже он был задержан по подозрению в неисполнении служебных обязанностей). В последующие недели среди уволенных или вынужденных уйти были: Кайрат Шарипбаев, председатель правления компании QazaqGaz и, по сообщениям СМИ, партнер старшей дочери Назарбаева Дариги (она сама сложила с себя полномочия депутата парламента, а тесть ее сына оставил свое место главы Центральной избирательной комиссии); Димаш Досанов, председатель совета директоров «КазТрансОйл» и муж младшей дочери бывшего президента Алии; миллиардер Тимур Кулибаев, глава Национальной палаты предпринимателей «Атамекен» и муж средней дочери Назарбаева Динары (он также вышел из совета директоров российского «Газпрома»). Наконец, Кайрат Сатыбалды (племянник бывшего президента и родной брат Абиша) и его бывшая жена были арестованы по обвинению в растрате[7].
Независимо от вины задержанных — которую придется доказывать в суде — урегулирование было направлено на нейтрализацию оппозиционной группы в элите путем лишения ее политического влияния и ограничения ее финансовых активов. Последнее было достигнуто путем создания фонда Qazaqstan Halqyna (в переводе с польского — «Для народа Казахстана»), в который, в частности, вносят взносы компании и частные лица, связанные с Назарбаевым[8]. Можно предположить, что, как и в Грузии после «революции роз», достаточно крупная выплата может стать условием для отказа от возбуждения дела, разрешения покинуть страну с частью активов и т.д.
Процесс персональных расчетов не включал самого Назарбаева (формально и не мог, так как он был защищен законодательством как первый президент). Токаев поддерживал связь со своим предшественником и наставником. Например, Назарбаев прилетел на своем самолете на Дипломатический форум в Анталии (11-13 марта), продемонстрировав, что визит не носил частный характер. Также не было попыток лишить бывшего главу государства его личного имущества, что свидетельствует о том, что над ним был протянут защитный зонтик. В то же время его преемник последовательно лишал его других прерогатив: сняв его с поста главы Совета Безопасности, он также лишил его председательства в Ассамблее народов Казахстана, а ранее — в правящей партии (символическим жестом стало изменение ее названия с «Нур Отан» на «Аманат»). «Деназарбаевизация» символически завершится с внесением поправок в закон о первом президенте и исключением упоминаний о нем из конституции.
…и реформы
16 марта Токаев выступил с обращением, в котором, с одной стороны, подвел итоги своей деятельности на сегодняшний день, а с другой стороны, объявил о далеко идущих системных реформах. Он сделал несколько ссылок — не называя имен — на «известных, высокопоставленных людей», которые якобы совершили государственную измену. Он также упомянул о поражении, которое должны были потерпеть враги. В основной части выступления он изложил программу по отходу от «суперпрезидентской» модели, которая, по его словам, была оправдана на ранних этапах развития страны, но больше не работает перед лицом новых вызовов. Список необходимых реформ, который он перечислил, воплотился в комплексный пакет конституционных поправок, подготовленный в течение следующего месяца. 29 апреля президент объявил, что для их утверждения будет проведен референдум.
Ожидается, что новые решения, окончательно утвержденные 5 июня, позволят упорядочить управление и работу государства, в частности, путем Они включают: децентрализацию процессов принятия решений (например, президент больше не может лично отменять постановления местных органов власти); ограничение возможностей для злоупотреблений и коррупции (например, создание Конституционного суда, запрет на членство в политических партиях для главы государства и на занятие руководящих должностей в государственном секторе для членов его семьи); обеспечение более широкого представительства общественности в парламенте (снижение избирательного порога, смешанная избирательная система и упрощенная регистрация партий). Наконец, была отменена смертная казнь (с 2003 года действовал мораторий на ее применение, а в конце 2021 года она была исключена из всех статей Уголовного кодекса). Однако, кроме последнего, изменения носят скорее «технический» характер и вряд ли приведут к демократизации политической системы в целом в ближайшем будущем (список отдельных из них представлен в Приложении).
Стоит отметить, что, несмотря на широкий спектр внесенных изменений, президент решил внести поправки в действующую конституцию через референдум, а не принимать новую. Похоже, что его намерением было подчеркнуть преемственность государственных институтов, одновременно дистанцируясь от прежней практики осуществления власти и от самого Назарбаева как основателя этой системы. Сам Токаев, который происходит из широкой назарбаевской элиты и принадлежал к старой системе sensu largo (хотя и не к «семье» бывшего главы государства), фактически является элементом преемственности.
Дальше от Москвы?
Конституционная реформа в Казахстане совпала с агрессией России против Украины. В своем обращении 16 марта Токаев без подробностей и суждений упомянул о «беспрецедентно напряженной» международной ситуации — то есть о войне и противостоянии между Россией и Западом, в которое вовлечен и Китай. Конец своего выступления он посвятил вытекающим из этого опасностям и способам защиты от них. В частности, он указал на экономические последствия кризиса, такие как разрыв производственных и торговых цепочек. Возникшие проблемы для страны включали в себя потенциальные издержки от санкций (неявно против России), риск обесценивания местной валюты (тенге) и угрозы продовольственной безопасности. Что касается предпринятых шагов, он упомянул, в частности, создание кризисного штаба и ограничение экспорта иностранной валюты. Он предупредил, что альтернативой реформам является стагнация, которая в крайних случаях может привести к потере главной ценности — независимости.
Начало российско-украинской войны стало шоком для Казахстана и, после январских беспорядков, еще одним экзистенциальным вызовом, поставившим страну в сложное положение (особенно после того, как Москва, используя механизм ОУБЖ, помогла Токаеву стабилизировать ситуацию, сделав его символическим должником и продемонстрировав свою силу влияния). С одной стороны, две страны связаны тесными союзническими узами, что выражается в значительной торговле (особенно казахстанским импортом). Казахстан также входит во все постсоветские интеграционные форматы: Содружество Независимых Государств, OUBZone и Евразийский экономический союз. Кроме того, ее вторым по величине соседом является Китай, который занимает пророссийскую позицию. С другой стороны, он давно позиционирует себя как сторонник диалога и взаимопонимания (Астанинский формат и председательство в ОБСЕ в 2010 году) и сильно интегрирован в мировую экономику — крупнейшим торговым партнером страны является Европейский Союз в целом (решающую роль играет экспорт Казахстана, особенно энергоресурсов; см. Приложение). Поэтому власти могли опасаться санкций, производных от тех, которые ЕС и США наложили на Россию, и принять меры по их предотвращению.
Благодаря вышеупомянутым условиям Казахстан остается открытым для российского бизнеса, видя в сотрудничестве с Россией возможность получения ощутимых выгод (например, возможность для российских граждан создавать компании). Но в последнее время, например, стали требовать, чтобы человек, желающий открыть банковский счет в казахстанском банке и получить кредитную карту Mastercard или Visa, должен иметь разрешение на работу или постоянное место жительства[11]. Действия Токаева свидетельствуют о стремлении не ущемить жизненно важные интересы ни одного из основных игроков (Запада, Китая и России). Быстрая реакция происходит только тогда, когда под угрозой оказывается сам Казахстан — например, на следующий день после введения ограничений на экспорт российской нефти танкерами было объявлено о смене торговой марки казахстанской нефти, отправляемой этим маршрутом на мировые рынки из российских портов (во избежание путаницы).
Отношение государства к ситуации, вызванной войной в Украине, следует охарактеризовать как осторожное и выжидательное, что особенно примечательно, учитывая масштаб казахстанско-российских связей и интервенцию ОУБЖ в январе этого года. Токаев дистанцируется от Москвы, что уже было видно из его послания от 16 марта, но в то же время он старается не причинить ей реального вреда — хотя Казахстан признал территориальную целостность Украины (что было объяснено тем, что такова позиция международного сообщества), 7 апреля он проголосовал на Генеральной Ассамблее ООН против приостановления членства России в Совете по правам человека. Такая осторожность продиктована заботой не только о балансе отношений с крупнейшими мировыми столицами, но и о внутренней стабильности — по оценкам, около трети граждан разделяют российский взгляд на войну. Поэтому разрешения на проведение демонстраций в поддержку Украины выдаются выборочно, а задержание людей с символом «Z» носит характер акции. Однако, похоже, что совокупность «антироссийских» действий, таких как отмена парада 9 мая 2022 года (под предлогом бюджетных трудностей), уже вышла за рамки традиционного лавирования между Россией, Китаем и Западом, создав новое качество, и Казахстан теперь находится дальше от Москвы, чем четыре месяца назад. Однако этот процесс не является необратимым.
Выводы
Президенту удалось стабилизировать ситуацию после январского кризиса и сохранить независимую политику перед лицом российской агрессии против Украины. Подготовка и проведение конституционной реформы показывает, что после периода «двоевластия» он взял реальный контроль над государством и освободился от ограничений системы, построенной Назарбаевым, и влияния его ближайшего окружения. Только лояльность клерикального аппарата может быть сомнительной, особенно в долгосрочной перспективе (трудно оценить, насколько сильно на него влияет Россия и в какой степени эта группа связана с государством, а в какой — с отдельными лидерами неформальных структур, таких как кланы). В то же время Токаев остается политическим «сыном» своего предшественника — он заботится о сохранении преемственности институтов, а принятые им корректирующие меры напоминают «перестройку» Назарбаева.
Целью реформы является, в долгосрочном стратегическом измерении, укрепление казахстанской государственности и ее развитие, а в краткосрочном — совершенствование государственных структур. Таким образом, «перестройка» — это очередная попытка «деприватизировать государство» (лишить неформальные структуры, руководствующиеся специальными интересами, какого-либо влияния на процессы принятия решений) и демонтировать систему, стержнем которой был Назарбаев (сам он, вероятно, останется лично «неприкасаемым»). Его характер свидетельствует о стремлении к демократизации политической системы и усилению защиты прав человека, хотя новое законодательство не гарантирует дальнейших изменений в этой области. Однако, безусловно, окончательная отмена смертной казни или создание Конституционного суда, доступного для отдельных граждан, является шагом к западным стандартам, как и введение правил, ограничивающих возможность семьи президента извлекать выгоду из осуществления им своих полномочий. Все это укрепляет легитимность нынешней правящей команды. Вопрос о размере заслуг Токаева перед гражданами остается открытым — нет сомнений, что они были отданы ему после январских событий и его «восхождения к независимости».
Постоянным вызовом для Казахстана является политика Москвы с ее неоимперскими устремлениями. В прошлом представители российского истеблишмента — в основном парламентарии, а также президент Владимир Путин — неоднократно ставили под сомнение территориальную целостность этого государства, утверждая, что оно является искусственным созданием и что его северные провинции должны принадлежать России. После вторжения в Украину такие заявления могут быть восприняты Казахстаном как тонко завуалированные угрозы и объявления о военном вмешательстве. В новых условиях страна пытается сохранить хорошие отношения с Москвой, предлагая стабильное соседство и соблюдая свои текущие обязательства, но в то же время укрепляя свою позицию по отношению к ней. Однако, с точки зрения Токаева, крайне важно избегать прямого участия в украинском конфликте и настойчиво заботиться о своих интересах. Сумма принятых мер, похоже, тянет Казахстан все дальше от России (и Китая) и ближе к Западу, но здесь не следует ожидать однозначных заявлений или более резких поворотов. И в этом отношении — хотя и в гораздо более драматических обстоятельствах, которые де-факто ставят под вопрос смысл дальнейшего существования постсоветских интеграционных форматов в их нынешнем виде — президент движется по путям, проложенным его предшественником.
ПРИЛОЖЕНИЕ
Краткое изложение отдельных поправок к конституции, одобренных на референдуме 5 июня 2022 года.
Президент:
— не может принадлежать к какой-либо политической партии;
— члены его близкой семьи не могут занимать руководящие должности в органах государственного управления или на государственных предприятиях.
Парламент:
— число депутатов Меджлиса (нижней палаты) сокращается со 107 до 98;
— Депутаты избираются по смешанной системе (ранее только по большинству голосов).
Судебная власть:
— был создан Конституционный суд (ранее существовал Конституционный совет, но граждане не могли обращаться в него с индивидуальными запросами — теперь могут);
— Смертная казнь была исключена из конституции.
Торговля Казахстана в 2021 году
- В 2021 году крупнейшим торговым партнером Казахстана был Европейский Союз в целом. На него пришлось 29,4% внешней торговли Казахстана — или 26,1 млрд евро (на Россию — 18,2% и 20,5 млрд евро, на Китай — 15,9% и 17,9 млрд евро).
- Экспорт превысил 52,9 млрд. евро, из которых на страны ЕС пришлось 20,7 млрд. евро (39%), на Китай — 9,9 млрд. евро (18,8%) и на Россию — 5,5 млрд. евро (10,4%).
- Импорт составил 35,9 млрд. евро. Доля России составляет 12,7 млрд. евро (35,5%), Китая — 6 млрд. евро (16,6%), ЕС — 5,5 млрд. евро (15,3%). Среди важных партнеров Казахстана также: Южная Корея, Турция, Узбекистан, Индия, Швейцария, США и Япония.
Источник: OSW